Sentencia A. 1635/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1635/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1635 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-7111

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 22 de abril de 2005, el Instituto Financiero del Casanare (IFC), por medio de su apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía contra las señoras Flor Ángela Escobar Forero y Laura Susana Granados Torres. En el escrito solicitó librar mandamiento de pago en contra de las demandadas con fundamento en el pagaré N.º 4100476 por un valor de $ 2.078.062. Según los hechos de la demanda, las señoras Escobar Forero y Granados Torres recibieron del entonces FONDESCA (hoy IFC) a título de mutuo o préstamo la suma de 2.200.000. Para garantizar el pago, las demandadas suscribieron el referido pagaré, el cual debía ser cancelado en un plazo máximo de 36 meses, contados a partir del 5 de septiembre de 2003. No obstante, habrían incurrido en mora e impagado los valores adeudados hasta la presentación de la demanda[1].

 

2.                  El Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal declaró su falta de competencia[2]. A través de Auto del 18 de mayo de 2005, la autoridad judicial ordenó librar mandamiento de pago a cargo de la demandada y en favor del IFC[3]. Asimismo, a través de Auto del 15 de febrero de 2012, ordenó seguir adelante con la ejecución, ordenó realizar la liquidación del crédito y condenó en costas a la parte demandada[4]. Igualmente, durante el tiempo en que el asunto estuvo bajo conocimiento de este juzgado, se aprobaron 6 liquidaciones del crédito entre el 11 de septiembre de 2013 y el 16 de marzo de 2023[5].

 

3.                  Pese lo anterior, a través de Auto del 14 de noviembre de 2024, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y, en ese sentido, declaró la nulidad de todo lo actuado desde la orden de seguir adelante con la ejecución conforme a lo previsto en el artículo 138 del Código General del Proceso[6]. En consecuencia, remitió el expediente a los juzgados administrativos de Arauca. Al respecto, el despacho señaló que el IFC no era una entidad del sector financiero, al no encontrarse dentro de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera ni cumplir con los requisitos del artículo 53 del Decreto 663 de 1993. En consecuencia, y dado que la ejecución se fundamentaba en un pagaré, el juez civil refirió que debía aplicarse la regla fijada por la Corte Constitucional en los Autos 1354 de 2024 y 1623 de 2024, la cual le atribuye la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que se ejecuten títulos valores de entidades públicas como el IFC, ante la incertidumbre sobre la existencia de un contrato estatal[7].

 

4.                  Con base en el artículo 16 del CGP, contenido en la Ley 1564 de 2012, y aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, el juez civil sostuvo que la competencia no era prorrogable cuando se advirtiera falta de jurisdicción, por lo que el juez debía declararla incluso de oficio.

 

5.                  El Juzgado 001 Administrativo de Yopal declaró su falta de competencia. A través de Auto del 5 de junio de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, planteó conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional para resolver la colisión suscitada. Para esta autoridad judicial, de conformidad con lo previsto en los artículos 308 de la Ley 1437 de 2011 y 40 del CGP, el proceso debía tramitarse bajo las reglas del Código Contencioso Administrativo (CCA), contenido en el Decreto 01 de 1984, y del Código de Procedimiento Civil (CPC), contenido en el Decreto 1400 de 1970, por haberse iniciado antes de la entrada en vigencia de las nuevas codificaciones. En este marco normativo, el juez administrativo señaló que el artículo 82 del CCA definía la competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativo y el artículo 68 establecía cuáles eran los documentos que prestaban mérito ejecutivo[8].

 

6.                  Seguidamente, el despacho indicó que el Consejo de Estado ha precisado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los asuntos ejecutivos en los que el origen de la obligación esté soportado en un contrato, el cual debe ser adjuntado al escrito de demanda. Lo anterior, siempre y cuando el título no se haya puesto en circulación, dado que, en ese caso, la competencia recae en la jurisdicción ordinaria. Finalmente, este juez refirió que la regla fijada en el Auto 1354 de 2024 por la Corte Constitucional, la cual le atribuye la competencia a la jurisdicción contencioso administrativo ante incertidumbre sobre la existencia de contrato estatal, no resultaba aplicable al caso concreto por tratarse de un proceso iniciado antes de la vigencia del CPACA[9].

 

7.                  El 28 de agosto de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[10]. En sesión virtual del 2 de septiembre de 2025, fue repartido al despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 3 de septiembre siguiente[11].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

A.                Competencia

 

8.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

9.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[13] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[14]

 

10.             La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. En primer lugar, esta Sala encuentra que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso. Esto es, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad.

 

11.             Asimismo, existe una causa judicial que suscitó la controversia. Es decir, el proceso ejecutivo promovido por el IFC en contra de las señoras Flor Ángela Escobar Forero y Laura Susana Granados Torres. Lo anterior, a pesar de que el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal haya adelantado el asunto hasta la etapa de liquidación del crédito, puesto que en el Auto del 14 de noviembre de 2024 terminó por declarar la nulidad de todas las actuaciones judiciales realizadas desde la orden de seguir adelante con la ejecución.

 

12.              Finalmente, ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas y jurisprudenciales para sustentar su falta de competencia (Supra FJ 3 a 6)[15].

 

C.                Cuestión previa: determinación de las normas vigentes al momento en que fue presentada la demanda

 

13.             La Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, Casanare, y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare. Para ello, conforme a lo señalado por esta Corporación en los Autos 837 de 2021, 231 de 2023 y 2324 de 2023, se analizarán las normas que se encontraban vigentes para el 22 de abril de 2005, momento en el que la demandante a través de su apoderado interpuso la acción judicial, y que invocó una de las autoridades judiciales entre las cuales se suscitó el presente conflicto entre jurisdicciones.

 

14.             Lo anterior, tiene sustento en el artículo 40, inciso 3° de la Ley 157 de 1887[16] de acuerdo con el cual la “competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.

 

15.             Con fundamento en lo anterior, la Corte se referirá a: (i) al artículo 12 de la Ley 270 de 1996; (ii) los artículos 12, 488 y 491 del CPC; y (iii) los artículos 82 y 87 del CCA. A partir de tales disposiciones normativas, la Corte dirimirá el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

D.                La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer demandas ejecutivas presentadas por el IFC durante la vigencia del Código de Procedimiento Civil y el Código Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 847 de 2025

 

16.             La Corte Constitucional, en el Auto 847 de 2025, conoció de un conflicto entre jurisdicciones promovido por los juzgados 002 Civil Municipal de Yopal, Casanare, y 004 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, en el marco de una demanda ejecutiva presentada por el IFC en contra de una persona natural, por las sumas adeudas de un crédito otorgado a la demandada en vigencia del CCA.

 

17.             En esa ocasión, la Sala Plena refirió que, bajo la vigencia del CCA, el artículo 82 asignaba a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de controversias originadas en la actividad de entidades públicas o particulares que ejercieran funciones públicas, estableciendo un criterio orgánico de competencia. El artículo 134.D del CCA y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 conferían a esta jurisdicción el conocimiento de procesos contractuales y ejecutivos derivados de contratos estatales. Ante la ausencia de regulación sobre títulos ejecutivos, el artículo 267 del CCA remitía al CPC, cuyo artículo 448 reconocía mérito ejecutivo a las obligaciones claras, expresas y exigibles provenientes del deudor o de sentencia.

 

18.             Asimismo, esta Corporación refirió que el Consejo de Estado y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria precisaron que los jueces administrativos solo eran competentes en acciones ejecutivas cuando el título valor: (i) tuviera causa en un contrato estatal, (ii) este fuera de competencia contenciosa, (iii) las partes del título coincidieran con las del contrato y (iv) las excepciones contractuales fueran oponibles. De no cumplirse estas condiciones, operaba la cláusula residual del artículo 12 del CPC, que remitía a la jurisdicción ordinaria.

 

19.             En el referido Auto 847 de 2025, la Corte Constitucional reiteró que la jurisdicción contenciosa era competente para demandas ejecutivas derivadas de contratos estatales, regla aplicable también en vigencia del Decreto 01 de 1984 y la Ley 1107 de 2006.

 

20.             Respecto del IFC, esta Sala recordó que fue creado por el Decreto 107 de 1992, reorganizado por el Decreto 073 de 2002 y es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter departamental, vinculada a la Gobernación de Casanare, con personería jurídica y autonomía administrativa. No está vigilado por la Superintendencia Financiera, sino por los entes de control fiscal y disciplinario.

 

21.             Regla de decisión. Reiteración Auto 847 de 2025. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, regla que resulta igualmente aplicable bajo el Código Contencioso Administrativo.”

 

E.                Caso concreto

 

22.             En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda interpuesta por el ICC en contra de las señoras Escobar Forero y Granados Torres, corresponde al Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare.

 

23.             En el presente caso, la Sala advierte que el IFC promovió un proceso ejecutivo el 22 de abril de 2005 contra dos particulares, con el objetivo de obtener un mandamiento de pago basado en una obligación dineraria contenida en el pagaré N.º 4100476. Conforme a la normativa vigente al momento de la radicación de la demanda (en vigencia del CPC y el CCA), la competencia para conocer procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el título valor tuviera como causa un contrato estatal y las partes fueran las mismas del contrato. Esta regla fue establecida por la Corte Constitucional en el Auto 847 de 2025.

 

24.             La Corte Constitucional encuentra que, aunque el contrato se rige por el derecho privado y el mismo no consta por escrito, se habría perfeccionado con la entrega del dinero, conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil y la remisión del artículo 822 del Código de Comercio (CCo), contenido en el Decreto 410 de 1971, por lo que conserva la naturaleza de contrato estatal (art. 134.D CCA).

 

25.             Esta Sala reitera que: “conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos en los que intervienen entidades públicas son, por definición, contratos estatales, sin que la naturaleza estatal dependa del régimen jurídico aplicable. Así, aunque las empresas industriales y comerciales del Estado se rijan por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales, sus actos y contratos conservan el carácter de estatales. En consecuencia, el contrato de mutuo que dio lugar al pagaré es un contrato estatal, y el proceso ejecutivo debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[17].

 

26.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-7111 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, Casanare, y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra las señoras Escobar Forero y Granados Torres.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-7111 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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